7月24日，杭州市行政爭議調(diào)解中心里，市民張先生和杭州市衛(wèi)健委代表分坐在會議桌兩邊，許紅葉等中心專職調(diào)解員居中耐心協(xié)調(diào)。這樣的場景在這里幾乎每天可見，很多行政爭議在和風(fēng)細(xì)雨的調(diào)解中得以化解。

　　民與“官”產(chǎn)生糾紛后，能心平氣和地平等協(xié)商，是有法律賦予的底氣的。1990年，《中華人民共和國行政訴訟法》和國務(wù)院《行政復(fù)議條例》施行，基本確立“民告官”的法律制度。隨著《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》的正式施行、《中華人民共和國行政訴訟法》的修正完善，行政機關(guān)、行政復(fù)議機關(guān)、人民法院不斷提升調(diào)解在化解行政爭議中的重要作用。

　　在行政復(fù)議、行政訴訟等法定爭議解決途徑中通過調(diào)解等方式“溫柔”化解“民告官”糾紛，能兼顧“法理”與“人情”，是省司法廳聯(lián)合省高院對行政爭議化解進(jìn)行的創(chuàng)新性探索。它體現(xiàn)著政府由管理型向服務(wù)型，執(zhí)法機關(guān)單向執(zhí)法向群眾參與性執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。今年6月，行政復(fù)議法修訂草案二審稿將調(diào)解有關(guān)內(nèi)容移至總則，明確調(diào)解向前延伸至行政復(fù)議案件審理前，正是吸納了“浙江經(jīng)驗”。

　　那么，浙江通過調(diào)解實質(zhì)性化解行政爭議的實踐如何取得實效？調(diào)解是否就意味著可以隨意地處分或放棄行政權(quán)力？又該如何保障調(diào)解的公平與公正呢？

　　一

　　行政爭議，又稱“民告官”糾紛。

　　很長時期內(nèi)，調(diào)解在行政復(fù)議、行政訴訟案件中發(fā)揮著“案結(jié)事了”的實質(zhì)作用，但因受“公權(quán)力不得自由處分”傳統(tǒng)理論等因素影響，這一方式一直游離在法律制度之外。

　　2007年，《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》的頒布實施，首次將調(diào)解引入行政復(fù)議程序，行政復(fù)議調(diào)解制度被正式確立。2014年修正的《中華人民共和國行政訴訟法》也規(guī)定了，在行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件中可以進(jìn)行調(diào)解。

　　浙江于2015年設(shè)立全國首家行政爭議調(diào)解中心，2019年率全國之先實現(xiàn)省、市、縣三級行政爭議調(diào)解中心全覆蓋，并已實現(xiàn)縣級行政爭議調(diào)解中心全部進(jìn)駐縣級矛調(diào)中心。2020年，省高院、省司法廳印發(fā)《浙江省行政爭議調(diào)解中心工作規(guī)程（試行）》，進(jìn)一步推進(jìn)浙江省內(nèi)各級行政爭議調(diào)解中心的實質(zhì)化運行。

　　從“幕后”到“臺前”，通過調(diào)解來化解行政爭議何以能漸成主流？

　　首先是現(xiàn)實需要和客觀要求。一方面行政爭議糾紛多樣化急切呼喚多元糾紛化解機制，另一方面是堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面的客觀要求，通過調(diào)解來化解行政爭議能滿足行政法領(lǐng)域?qū)脚c效率的雙重追求，從根本上解決糾紛，避免累訴。

　　其次是調(diào)解的實踐性。調(diào)解是中國智慧、中國經(jīng)驗，用調(diào)解方式柔性化解行政爭議，更符合中國國情和普通民眾的心理。

　　再次是調(diào)解的高效性。通過以下三組對比，可見調(diào)解化解行政爭議的便捷與高效：

　　行政爭議調(diào)解一般10個工作日內(nèi)完成個案調(diào)解，交通事故行政爭議類個案調(diào)解一般1—2天即可完成；免費，當(dāng)事人僅需遞交基本材料。

　　行政復(fù)議案件正常程序需要60天內(nèi)辦結(jié)；免費，當(dāng)事人需按規(guī)定遞交行政復(fù)議申請書等材料。

　　人民法院的行政訴訟案件，普通程序6個月內(nèi)作出判決；需訴訟費，當(dāng)事人需遞交起訴狀等材料。

　　與行政訴訟、行政復(fù)議比較起來，調(diào)解具備效率高、成本低等優(yōu)點。

　　二

　　通過調(diào)解來化解行政爭議，一定程度上是私法手段向公法領(lǐng)域的滲透。如此一來，有人不禁會問：調(diào)解的公平與公正要如何保障呢？

　　這方面，浙江通過以下三點做法來杜絕“和稀泥”式調(diào)解。

　　其一，明確規(guī)則?！墩憬⌒姓幾h調(diào)解中心工作規(guī)程（試行）》規(guī)范細(xì)化調(diào)解流程，要求調(diào)解員全面貫徹依法調(diào)解原則，堅持在查清案件事實、準(zhǔn)確適用法律、明辨是非、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解。

　　其二，創(chuàng)新機制。弘揚“行政為民”理念，全省各地普遍建立行政復(fù)議與行政審判聯(lián)席會議制度，定期互動交流，促進(jìn)問題整改，著力實現(xiàn)“以一案規(guī)范一片”；探索建立行政爭議調(diào)解的授權(quán)決策機制、錯案追責(zé)機制、容錯免責(zé)機制、考核工作機制、三級聯(lián)動機制等配套制度，合力推進(jìn)行政爭議化解工作。

　　其三，優(yōu)化隊伍。建立特邀調(diào)解員名錄，各級行政復(fù)議局融入當(dāng)?shù)卣{(diào)解品牌參與行政爭議調(diào)解，比如，溫州市調(diào)動“社會賢達(dá)”力量化解行政爭議，舟山市則積極發(fā)揮“東海漁嫂”在化解涉海、涉漁等行政爭議中的重要作用。

　　讓調(diào)解在解決行政爭議過程中有法可依，有章可循，才能充分發(fā)揮調(diào)解這一民主協(xié)商和平對話機制在行政爭議化解中的作用，確保公平與自由的均衡、公權(quán)力與私權(quán)利的平衡。

　　三

　　作為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前沿陣地，浙江借“數(shù)智之力”，預(yù)防行政爭議、暢通調(diào)解渠道，實現(xiàn)既治“已病”又治“未病”。

　　巧解爭議源頭。浙江推進(jìn)行政爭議預(yù)防和化解一體化應(yīng)用與“大綜合一體化”執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應(yīng)用融合對接，以強制拆除等發(fā)案量大、敗訴率高的重點執(zhí)法領(lǐng)域為切入點，從行政復(fù)議、行政審判的視角協(xié)同行政機關(guān)梳理執(zhí)法流程節(jié)點、明確合法性要素標(biāo)準(zhǔn)，并通過案件全程網(wǎng)辦、程序自動留痕、證據(jù)即時存證，有效規(guī)范行政執(zhí)法行為。

　　暢通線上調(diào)解。浙江積極構(gòu)建行政復(fù)議“云服務(wù)”體系。不出門、不線下、不聚集，照樣可以化解行政爭議。全省各地探索建立“在線行政爭議調(diào)解中心”網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)調(diào)解一次都不用跑。譬如，小陳因不服寧波市公安局交通警察局某大隊作出的處罰決定，在“浙里辦”提交了行政復(fù)議申請書，隨后通過電話調(diào)解，不到兩天就實現(xiàn)“案結(jié)事了”。

　　數(shù)據(jù)顯示，浙江2022年辦結(jié)行政復(fù)議申請1.9萬余件，調(diào)解辦結(jié)占比46.3%。在浙江，越來越多“民告官”糾紛選擇通過行政復(fù)議、行政訴訟中調(diào)解的方式來解決。

　　用調(diào)解來化解行政爭議是“行政為民”“復(fù)議為民”“司法為民”理念的體現(xiàn)。實現(xiàn)兼顧效率與公平，貴在全流程貫徹調(diào)解思想，全省司法行政機關(guān)、各級人民法院、行政執(zhí)法部門通力合作、良性互動；貴在通過制度創(chuàng)新、數(shù)字賦能，推動更多的行政爭議得到實質(zhì)性化解，切實減少行政案件訴源和當(dāng)事人訴累。這些，浙江已先行探索，未來更將篤行不怠。